Fragmentos traducidos del estudio L’aprofitament dels béns comunals a Catalunya i la seva evolució jurídica, a propòsit del cas de l’estany de Banyoles, del abogado Lluís Pau y Gratacós, publicado el 2003. Sobre la historia del último periodo del final de los bienes comunales en Cataluña. Artículo publicado en catalán en la web Reconstruir El Comunal. El libro en formato digital del estudio se puede descargar en la misma web.
– El aprovechamiento de los bienes comunales en Cataluña y su evolución jurídica, a propósito del caso del lago de Banyoles –
1. La actitud proteccionista de los bienes comunales por parte del municipio
Durante toda la edad mediana y la moderna los bienes comunales resultaban imprescindibles para las poblaciones, puesto que los vecinos cultivaban pequeñas extensiones de tierra, que si bien eran suficientes para su mantenimiento individual, eran en realidad insuficientes para el mantenimiento del ganado, y para la obtención del aprovechamiento de leña, madera, agua y otros elementos necesarios en la vida cotidiana, de aquí que, por parte de los municipios, se adoptara una actitud proteccionista respecto a los bienes comunales. A pesar de todo, progresivamente estos bienes de los pueblos resultaban también insuficientes. Efectivamente, los textos de la época acreditan que cuando a los vecinos de diferentes lugares se los interroga en relación con estos bienes, se lamentan de su exigüidad y de las restricciones de uso a que se suele someter el ejercicio de los derechos sobre los mencionados bienes1.
2. La actitud liberadora de los bienes comunales por parte de la Monarquía
Contra esta acción de los pueblos, protectora de la propiedad comunal, se fue perfilando un movimiento monárquico, tendente a reducirla. El crecimiento de la Monarquía y sus guerras constantes obligaron a los pueblos a alienar sus bienes para evitar el aumento de los impuestos: los reyes, por motivo de los constreñimientos de un erario agotado por las perturbaciones interiores y por la despoblación, se vieron obligados repetidamente a disponer de los bienes municipales, si bien seguidamente consagraban de nuevo el derecho de los pueblos y dictaban providencias dirigidas al reintegro de los patrimonios municipales2.
La Monarquía, con la connivencia de los miembros de los consejos3, procedió a su apropiación y alienación. Efectivamente, a finales del siglo XVI (1592) queda constatado en algunas recomendaciones al rey que algunos jueces procedieron por todo el territorio a la venta de bienes comunales de los pueblos de la Corona y, posteriormente el 1615, el Consejo de Hacienda los envió nuevamente para que procedieran a las alienaciones4. Sin perjuicio del anterior, los monarcas podían adquirir como tributo alguna parte de los mencionados bienes o bien ordenaban pagar con sus productos ciertos servicios públicos. En otras ocasiones la iniciativa procedía de los propios pueblos que alienaban parte de sus bienes al no poder hacer frente a los crecientes impuestos5.
Es cierto que no se puede afirmar que esta actitud de la Monarquía respecto de los bienes comunales fuera generalizada, como lo prueba el hecho que desde el siglo XIV diferentes monarcas buscaran su protección6, pero también lo es que no se pararon las acciones dirigidas contra los patrimonios de los pueblos, como se constata en la petición que las Cortes de Madrid de 1528 formularon a Carlos V suplicándole que no hiciera nuevas concesiones de términos, propios y «baldíos», dados los perjuicios que se derivaban para los pueblos7. En el decurso de toda la época moderna, las Cortes insistieron siempre a negar a la Corona el derecho de disponer de estos bienes, llegando a establecer esta condición como previa para el otorgamiento de tributos8. En definitiva, hasta el siglo XVII la Monarquía adoptó una posición ambigua respecto a la protección de los bienes comunales de los pueblos, puesto que, por una parte, dictaban disposiciones dirigidas a preservar su integridad pero, por la otra, adoptaron actitudes contrarias, tanto por necesidades financieras cómo para el otorgamiento de concesiones.
Si los ataques a la propiedad comunal por parte de los Habsburgo habían tenido un carácter más o menos ocasional en función de las necesidades de la Hacienda, con los monarcas Borbones las acciones contra estos bienes se generalizó como un medio sistemático para obtener recursos para el erario público9. Felipe V ordenó el 1738 la incorporación a la Corona de las tierras que hubieran sido «baldías» y «realengos» en sus orígenes y que en aquel momento se encontraran cultivadas y reducidas al dominio de concejos o particulares10. Inmediatamente se levantaron voces en contra de esta disposición, en cuanto que contraria a los pactos establecidos históricamente y al derecho que por leyes antiguas tenían los pueblos de aprovechamiento de las tierras incultas11. Finalmente, después de la intervención del Consejo Real, Fernado VI suprimió el 1747 la Junta de «Baldíos» y Arbitrios, revocando sus acuerdos, anulando las alienaciones y reintegrando a sus pueblos y particulares todas las tierras de que disfrutaban el 173712.
Posteriormente, Carlos III decidió, por Instrucción de 30 de julio de 1770, repartir todas las tierras cultivables, propias de los pueblos, con la única excepción de la tierra de concejo que se cultivara vecinalmente. De acuerdo con la legislación anterior, la Corona no estaba facultada para decretar estos repartos; a pesar de esto, fueron aceptados, puesto que no alteraban los derechos comunales existentes ni disminuían los aprovechamientos vecinales, al entregar tierras comunales a los vecinos que más garantías ofrecían de promover su cultivo. Lo cierto es, pero, que la mayor parte de las villas y concejos recibió con indiferencia esta normativa y en muchos pocos lugares se observó13.
3. El tratamiento jurídico de los bienes comunales durante el siglo XIX
3.1. La incidencia de la legislación desamortizadora
La venida del régimen constitucional y el consecuente dictado del Decreto de 4 de enero de 1813, implicó el inicio institucionalizado del ataque a los patrimonios municipales al reducir a propiedad privada los terrenos «baldíos», «realengos» y «de propios». La promulgación de la Ley de 1 de mayo de 1855 consumó la práctica extinción de los patrimonios comunales, al declarar en estado de venta los bienes pertenecientes a los propios y comunes de los pueblos, prohibiendo a los municipios poseer y conservar bienes inmuebles, ser titular de derechos reales, y obligando, en definitiva, a las corporaciones a venderlos y convertir sus productos en títulos de la deuda. Como consecuencia de la aplicación de esta Ley, una buena parte de los bienes de los pueblos fue alienada por el Estado, adjudicándose este el 20%, y reemplazando el 80% restante con inscripciones intransferibles a favor de los municipios.
Excepcionalmente, la propia legislación desamortizadora permitió a los municipios conservar los montes y prados de aprovechamiento común y los terrenos destinados a dehesas de pastos para el ganado de trabajo.
El desmantelamiento y la supresión de la propiedad municipal, como consecuencia de la aplicación de la legislación desamortizadora, ocasionó grandes problemas, puesto que lo rural, agrícola y pecuario era la mayor parte de la vida del país y la propiedad comunal de los ayuntamientos constituía la base de su existencia económica, la garantía de su personalidad autónoma, y el recobro insustituible del bienestar. Veámoslo. La legislación afectó, cómo hemos dicho, a los bienes comunales de los pueblos. Por eso acudiremos a su contenido, con objeto de dar cuenta de la situación en que se encontraban estos bienes en el siglo XIX14.
Coherentemente con el espíritu individualista del liberalismo de la época, el Decreto de 1812 implicó la reducción a propiedad privada de todos los bienes de propios y de parte de los comunales. A guisa de ejemplo, puede recordarse que las Cortes de Cádiz abolieron las limitaciones que habían establecido los Borbones sobre las facultades de los propietarios de los montes privados, permitiéndose a los propietarios de los bosques su plena utilización y dominio.
A las Cortes de Cádiz se presentaron diferentes proyectos para transformar en propiedad particular las tierras «baldías», «realengas» y de propios, y ya anteriormente, el Informe de Jovellanos señalaba entre las causas que motivaron el retraso de la agricultura, la existencia de «baldíos» y tierras comunales, motivo por el cual se solicitó su reducción a propiedad particular, de acuerdo con los medios que se consideraran más apropiados en cada provincia y pueblo15. En el Decreto de 181316 se distinguieron los «propios y arbitrios» de los pueblos «que dan rendimientos anuales»17, de los aprovechados por el común18, disponiéndose que las tierras «baldías», «realengas» y propios y arbitrios de los pueblos, excepto los emprivios de aprovechamiento comunal situados a la salida de los pueblos y utilizados normalmente por el ganado, pasaran a ser propiedad particular19.
Fernando VII, por Cédula de 1818, dispuso la venta de todos los «baldíos» y «realengos» para invertir su importe en el pago de los intereses y en la amortización de la deuda pública. El año siguiente, por Real cédula de 22 de julio, aprobó las reglas para proceder a la alienación, exceptuando los terrenos arbitrados y expropiados con facultad real, de los «baldíos» de aprovechamiento común y los pastos necesarios para el ganado trashumante cerca de los canales y bebederos.
Lo cierto es que las referidas disposiciones no llegaron a aplicarse y, el 1820, nuevamente en vigor la Constitución de 1812, se restableció el Decreto de 1813, modificado en algunos aspectos por la Orden de 8 de noviembre de 182020. En el Decreto de 29 de junio de 182221, sobre reparto de terrenos «baldíos» y «realengos» y de propios y arbitrios del Reino, se propuso la refundida en una sola ley de todos los decretos y órdenes dictadas hasta aquel momento, reformando las disposiciones en la medida necesaria. A pesar de todo, la resistencia opuesta por los municipios impidió que las normas desamortizadores de este primer liberalismo tuvieran el efecto deseado. Esta normativa quedó derogada después de ser abolido el régimen constitucional, puesto que Fernando VII, por Decreto de 1 de octubre de 1823, dejó sin efecto todas las normas anteriores.
3.2. El papel de los ayuntamientos en la desamortización: las facultades de la venta
Durante el periodo del Estatuto real se autorizó a los ayuntamientos a proceder a la alienación de las fincas que estimaran convenientes, mediante venta real, o bien mediante un censo22. Lo cierto es que en esta ocasión se respetó el dominio de los pueblos, puesto que no se los obligó a proceder a la venta de sus bienes, ni se encargó el Estado de su alienación y ni siquiera se declaró que el producto de las ventas se destinara al pago de la deuda. Se otorgó únicamente a las corporaciones locales la oportunidad de vender sus bienes. El 1835 el Estado determinó el destino que los diferentes ayuntamientos tenían que dar a los ingresos obtenidos con todas estas alienaciones, con lo cual quedó muy limitada la libertad de los municipios a la hora de utilizar estos fondos, hecho que motivó que muchos pocos ayuntamientos transmitieran sus bienes y que tan sólo un porcentaje muy pequeño de los municipios españoles aprobaran la venta de los bienes de propios23. No será hasta el 1836 que algunos ayuntamientos trataron de alienar algunos bienes municipales entre sus propios vecinos24.
Desde el Decreto promulgado durante el Trienio Liberal, que casi no fue aplicado, y hasta el 1855, se paralizaron prácticamente las desamortizaciones de bienes municipales. Durante periodos de signo progresista se dictaron disposiciones confirmatorias de los repartos de tierras comunales operados a finales del siglo XVIII o realizados al ejecutarse el Decreto de 1813. A pesar de todo, hay que significar que cuantitativamente estos repartos no fueron importantes25. Durante el Bienio Progresista 1836-37, en el cual se procedió a la desamortización eclesiástica, la desamortización de bienes municipales restó prácticamente paralizada.
3.3. La Ley de 1 de mayo de 1855
Después del Bienio Progresista finalizó el programa desamortizador mediante la Ley de 1 de mayo de 1855, que, en relación con los bienes comunales, implicó su desintegración. En la Ley ya se empezó a perfilar el concepto actual de bienes comunales, respetando, pero, la tradición histórica. La Ley Madoz partía de la consideración que todos los bienes de los pueblos en su origen eran bienes comunales, puesto que pertenecían a la totalidad de los vecinos, y, en definitiva, al municipio26. A pesar de todo, dentro de este gran género hay que distinguir entre los bienes de propios y los bienes comunales o de aprovechamiento comunal o vecinal. Los primeros son todos aquellos que producen renta en favor del municipio porque su aprovechamiento se encuentra sujeto al pago de una renta, a un arbitrio27; Los restantes son bienes de aprovechamiento comunal o vecinal28. La excepción referida a los bienes de aprovechamiento comunal, con relación a la desamortización, se encuentra en el artículo 9,2 de la Ley de 185529.
La Ley no delimitó el concepto de este aprovechamiento, teniendo que ser el Tribunal Supremo quién lo determinara. Así, se constata en la jurisprudencia30 que se considera aprovechamiento comunal aquel aprovechamiento libre y gratuito para todos los vecinos en los veinte años anteriores a la publicación de la ley y hasta el día de la petición de exceptuarlos de la desamortización sin ningún tipo de interrupción. A estos requisitos había que añadir que los bienes tenían que pertenecer al ayuntamiento solicitante31.
A través de la R.O. de 15 de septiembre de 1859 se iniciaron las alienaciones de montes públicos, aunque algunas de estas ventas quedaron anuladas por la posterior R.O. de 22 de septiembre de 1862. Las únicas provincias que quedaron exentas de las ventas de propios fueran Navarra, Orense y Canarias. Posteriormente, el RD de 10 de julio de 1865, previa la determinación de los bienes que tenían que formar el Patrimonio de la Corona y la ordenación de la venta de los otros a favor del Estado, estableció la regulación por la cual se tenían que regir los terrenos de aprovechamiento común32.
La importancia de diferenciar entre bienes comunes, propios y de aprovechamiento comunal se fundamenta en la particularidad que quedaron afectados por la desamortización únicamente los bienes comunes y propios, exceptuándose los de aprovechamiento comunal33, puesto que la disposición afectó únicamente a los dos primeros, pero no a los segundos. En realidad, pero, lo cierto es que, conjuntamente con los bienes de propios, se desamortizaron bienes de origen comunal, a veces por encontrarse confundidos con los propios, otros por desidia administrativa y, finalmente, también por la imposibilidad por parte de los ayuntamientos, o por la falta de voluntad de los mismos, de declararlos bienes de aprovechamiento comunal34. Cómo se ha señalado anteriormente, es en el siglo XIX cuando se estableció una diferencia sustancial entre los bienes de propios y los comunales, desde el momento en que se consideraron los bienes de propios propiedad del Ayuntamiento, como entidad independiente35. Además, la gran diferencia se determinó a partir de la Ley Madoz al quedar sujetas a desamortización los bienes de propios. Hasta entonces, la diferencia se limitaba a la explotación y no a la titularidad y, además, esta diferencia basada en el criterio de la explotación tenía carácter circunstancial, puesto que unos mismos bienes explotados como comunales podían pasar a ser aprovechados como propios y al revés36. Es a partir de la Ley desamortizadora de 1855 que se estableció definitivamente la diferencia entre bienes comunales y bienes de propios, con la particularidad legal que unos fueron desamortizados y otros no y que se consolidó la situación en aquel momento de no permitir la prueba de un uso comunal anterior a la ley. Además, se produjo una importante mutación de bienes comunales en propios como se constata al acudir en el Catálogo de montes (entendido como lista de bienes no desamortizables) donde los comunales constituían una excepción37 y, finalmente, el fuerte arraigo que tenía ya entonces la idea de la atribución de la titularidad de los comunales a los municipios, no sólo ya de los propios, de forma que a los vecinos tan sólo se los reconocía un ius in re aliena38.
3.4. La incidencia de la legislación fiscal
Otras disposiciones, aparte de las desamortizadoras, afectaron a los bienes comunales. Efectivamente, la legislación fiscal del siglo XIX ayudó a precisar los conceptos de bienes de propios, comunales y «baldíos». Esta tendencia fue similar a la observada en las normas desamortizadoras en el sentido de considerar como instituciones diferentes los bienes de propios y los comunales, aunque todos fueran bienes comunes de los pueblos. El 1800 se consignó el pago de la deuda de «baldíos», previo conocimiento del Consejo de Castilla para la aprobación y regulación de su valor; y habiendo aplicado en la mitad de aquellos bienes el Decreto de 13 de octubre de 1815, se extendió a su totalidad mediante la Disposición de 5 de agosto de 1818, por la cual se promulgó la Instrucción incluida en la Real cédula de 22 de julio de 1819 para proceder a la venta de los mencionados terrenos39.
En virtud de RD de 4 de febrero de 1824 se aprobó una serie de arbitrios para amortizar la deuda, pero pronto se constató la inadecuación existente entre los ingresos derivados de estos arbitrios calculados inicialmente y los rendimientos efectivamente obtenidos como consecuencia de su ejecución, de aquí que se propusiera la mejora de algunos y la creación otros. Entre los que fueron mejorados hay que destacar el arbitrio sobre «baldíos» («arbitrio de la habilitación de baldíos apropiados o que se apropiaron»), considerándose que este ramo tiene que depender exclusivamente del Ministerio de Hacienda, siendo necesaria la declaración de los bienes con «baldíos» y su posterior alienación40.
A pesar de todo, ante los escasos beneficios conseguidos tanto para la Hacienda Pública, como para los particulares como consecuencia de las dificultades surgidas para resolver la averiguación y alienación de «baldíos», la junta de 182841 propuso que la averiguación, declaración y alienación del ramo de «baldíos» y «realengos»42 dependieran exclusivamente del Ministerio de Hacienda, que después de la declaración se procediera a su alienación mediante expedientes gubernativos que tenían que instruir los intendentes de las provincias y que estas ventas se efectuaran gradualmente43.
Del mismo modo, uno de los arbitrios destinados a la deuda el 182444 fue el del 20% sobre los propios y arbitrios del reino45. En su origen, este arbitrio era del 10%, pero fue elevado al 20 % con el fin de satisfacer el sueldo de los trabajadores. Este hacer provocó que, a pesar del incremento mencionado, los productos obtenidos quedaran sensiblemente reducidos46.
En la reforma tributaria de 1845 quedaron exentos de la contribución sobre bienes inmuebles tanto los de «propiedad común de los pueblos, siempre que no produzcan o comparativamente con otros de la misma o similar especie que no puedan producir una renta a favor de la comunidad de los pueblos», como los terrenos «baldíos» de aprovechamiento común, mientras que no se alienaran a los particulares47. Además, durante el 1846 se tenía que continuar cobrando el 20% de los de propios48. En consecuencia, los bienes comunales estuvieron exentos de la contribución territorial, hecho que obligó a la Administración y a la Judicatura a precisar qué bienes eran los que se encontraban exentos de la mencionada tributación49.
Cómo que una buena parte de los bienes comunales eran montes, también la legislación forestal incidió en el tema. Así, a lo largo de todo el siglo XIX, diferentes disposiciones hacen referencia a los montes del común de los pueblos50. Ya la Ley Madoz (art. 2.6) autorizó el Gobierno a exceptuar de la desamortización los montes y bosques que consideraran oportunos. A pesar de esto, esta previsión no se concretó hasta la Ley de montes de 24 de mayo de 1863, en la cual tampoco quedaron exceptuados de la desamortización la totalidad de los montes, sino únicamente aquellos que tenían una extensión superior a 100 hectáreas y que se encontraran poblados por robles, pinos o hayas.
La Ley reflejaba el interés del legislador para conservar determinadas especies de aprovechamiento forestal, puesto que constituían las fuentes principales de riqueza en las economías de los pueblos norteños del país. Pero en virtud de la propia Ley, se pusieron en estado de venta las superficies cubiertas de monte bajo, o especie arbórea sin interés carpintero («…las fresnedas, olmedas, lenticales, cornicabrales, tarayales, bodejas, jarales, retamares, acebuchales, olmezales, bodejas, jarales, tomillares, brezales, palmitares…»), al constituir, según la Ley, superficies susceptibles de ser destinadas a trabajos agrícolas o pecuarios.
3. 5. La legislación municipal
Es finalmente la legislación municipal la que precisó directamente el concepto de los diferentes bienes comunales de los pueblos, no mediante su definición, sino, como indica Nieto, señalando las facultades que sobre las diferentes categorías ostentaban los ayuntamientos51.
NOTAS
1 Los «paers» (regidores) de Tàrrega, el 24 de marzo de 1232, se quejan que es perturbada la posesión y uso que desde mucho tiempo tienen los vecinos de los pastos, herbaje, aguas, acequias y esclusas del término. El rey Jaime II, el 4 de febrero del 1300, vende a los síndicos y procuradores de muchas universidades, el bovaje, herbaje y terraje que tenía en el Principado de Cataluña, por el precio de 200.000 libras, moneda barcelonesa, para pagar las deudas que dejó el rey Alfonso. La ciudad de Barcelona, el 14 de marzo del año 1390, compra al rey Juan I, por el precio de 132.000 sueldos barceloneses, el castillo de Montcada y la Baronía de Cervelló, con todas sus torres, casas, poblaciones, masías, termas, territorios, pertenencias, molinos, feudos y derechos. Escofet, Comentarios…, p. 313.
2 63. Escofet, Comentarios…, op. cit., p. 314.
3 Bermúdez Aznar, Bienes concejiles…, op. cit., p. 849-853.
4 Salomón, La vida rural…, op. cit., p. 143-145.
5 Cárdenas, Ensayo sobre la historia…, op. cit., II, p. 181-183.
6 Alfonso XI el 1329 ordena la restitución de los emprivios, montes, términos y herencias de los concejos y prohíbe el trabajo y venta, menos por el común de los concejos (No. R., VII, XXI, 2 = N. R., VII, VII, 1). Posteriormente Juan II declara el 1419 nulas todas las concesiones que se hicieran en adelante de los bienes de propios (No. R., VII, XVI, 1 = N. R., VII, V, 2) y el 1433 revoca las otorgadas anteriormente de fincas situadas dentro de los pueblos (No. R., VII, XVI, 2= N. R., VII, V, 1). Este mismo monarca y los Reyes Católicos disponen la vigilancia en la administración de propiedades comunales, buscando asegurar la justa inversión de sus productos y el mantenimiento de su integridad, confirmando la incompetencia de la Corona para disponer de los mismos.
7 En la respuesta, el monarca se limita a declarar que en adelante se tendrá esto en cuenta y se prohíbe hacer uso de las tierras comunales sin licencia. No. R., VII, XXI, 9= N. R. VII, VII, 2.
8 Felipe II el 1586 y 1593 (No. R., VII, XXIII, 1= N. R. VII, V, 8 y 10), Felipe III el 1609 y Felipe IV el 1632 (No. R., VII, XXIII, 2 = N. R., VII, V, 2) tienen que aceptar esta condición. Posteriormente esto es confirmado por la reina gobernadora el 1669. No, R., VII, XXI, 10= N. R., VII, VII, aut., 2.
9 M. Cuadrado Iglesias, Aprovechamiento en común de pastos y leñas, Madrid, 1980, p. 101.
10 RD de 8 de octubre de 1738, por la alienación de «baldíos», «realengos» y despoblados.
11 El 20 de noviembre de 1738 Castilla, León y Aragón representan los graves perjuicios ocasionados, al oponerse al que se pactó entre la Corona y el Reino en las concesiones de los servicios de millones, sobre el hecho que las tierras «baldías», pasto y aprovechamientos quedaran libres a beneficio de los pueblos. En no producir esta Consulta los efectos deseados se repite el 1 de septiembre de 1746, momento en qué es atendida por el monarca. La representación del reino es remitida a la Junta de «Baldíos», que la pasa a dictamen del fiscal Blas Jover, quien asienta las bases legales, doctrinales y jurisprudenciales de la regalía de la Corona sobre los bienes vacantes. Se deduce de las fuentes que utiliza dos principios que permiten salir adelante la alienación de los bienes «baldíos»: por una parte, que el rey tiene derecho a disponer de las tierras «baldías» e incultas como propietario de ellas y, por la otra, que disfruta del derecho a subvenir sus necesidades y las de la causa pública. S.M. Coronas González, Ilustración y Derecho. Los fiscales del Concejo de Castilla en el siglo XVIII, Madrid, 1992, p. 144-148. Ved la respuesta fiscal de Jover Alcázar, sobre la «enajenación de baldíos, realengos y despoblados» (S.L. Y S.A.) (1739) (B/N. 2/30184), ibid., p. 287-313.
12 No. ., VII, XXIII, 3. El origen de esta norma se encuentra en la nueva Representación del Reino en la cual se exponen los perjuicios ocasionados con las ventas y adjudicaciones de «baldíos», pidiendo su restitución y reintegración a su antiguo estado. Por resolución real, a consulta del Consejo de 18 de septiembre de 1747, Fernando VI para las transacciones sobre «baldíos» y despoblados, extinguiendo los oficios y ocupaciones creados a tal efecto (Junta de «Baldíos» y Arbitrios, juzgas subdelegados encargados de la venta…). Esta Junta había sido creada por el ya citado RD de 8 de octubre de 1738. Se componía del gobernador del Consejo, tres ministros de la Cátara, dos más del de Hacienda, un fiscal, alcalde de Casa y Corte y un secretario oficial de la Secretaría del Despacho Universal de Indias. Competencia de esta Junta es el conocimiento privativo del negocio de «baldíos», sus adjudicaciones y ventas con absoluta inhibición de los consejos, tribunales y justicias y sin recurso de apelación y suplicación (No. R., VII, XXIII, nota y a 3). Posteriormente por RD de 30 de julio de 1760, Carlos III, intentando evitar la mala administración que de estos bienes se hacía a las administraciones locales, pone el ramo de propios bajo la dirección del Consejo de Castilla creando la Contaduría General de Propios y Arbitrios. En la instrucción se fija el sistema de administración y contabilidad que tenían que regir las justicias en el manejo del ramo (No. R. VII, XVI, 12 y 13. J. García Fernández, El origen del municipio constitucional: Autonomía y centralización en Francia y en España, Madrid, 1983, p. 156-159). Además establece el reparto de bienes comunales en regiones como Extremadura, Andalucía y la Mancha No. R., VII, XXV, nota 11 a 17.
13 Cárdenas, Ensayo sobre la historia…, op. cit., II, p. 187-189.
14 La situación de la Hacienda en los inicios del siglo XIX era preocupante, como consecuencia de los importantes gastos de la Guerra de la Independencia y de la deuda pública arrastrada desde el siglo anterior. Por lo tanto, el sistema que se consideró más apropiado para resolver la crisis es el de la desamortización de los bienes tanto eclesiásticos como civiles. Cuadrado Iglesias, Aprovechamientos en común…, op. cit., p. 104. Entre los numerosos trabajos de carácter general elaborados alrededor del proceso desamortizador en España destacan los publicados por F. Tomás y Valiente y por S. Segura. Además, resultan de interés diferentes artículos redactados por G. Rueda Herranz, en los cual se proporciona una abundante bibliografía sobre la materia: F. Tomás y Valiente, Lo marco político de la desamortización en España, reed. Barcelona, 1989, p. 114-156 (reelaboración del trabajo titulado «Planteamientos políticos de la legislación desamortizadora», RCDI, 1969, p. 873 y ss.) y «Recientes investigaciones sobre la desamortización: intento de síntesis», Moneda y Crédito, 131, 1974, p. 95-160; F. Simón Segura, La desamortización española del siglo XIX, Madrid, 1973. Cómo se señalaba, una bibliografía exhaustiva y actualizada sobre el proceso desamortizador a G. Rueda Hernanz, «Bibliografía sobre el proceso desamortizador en España», Agricultura y sociedad, 19, 1981, p. 215-247.
15 G. M. de Jovellanos, Informe sobre la ley agraria de 1794. Informe redactado por Jovellanos y elevado al Consejo de Castilla por la Sociedad Económica Matritense de Amigos del País el 1795. Ved también G. Anes, «El informe sobre la Ley agraria y Real Sociedad Económica Matritense del País» a Economía e ilustración en la España del siglo XVIII, 3a ed., Madrid, 1981, p. 95-138.
16 RD de 4 de enero de 1813, sobre reducir los «baldíos» y otros terrenos comunes a dominio particular:
Suertes concedidas a los defensores de la patria y a los ciudadanos no propietarios (veáis a T. R. Fernández Rodríguez y J. A. Santamaría Pastor, Legislación administrativa española del siglo XIX, Madrid, 1977, p. 1226-1228). El 6 de marzo de 1811 se presenta una memoria realizada por Canga Argüelles en la cual se indica como solución la venta en pública subasta de todas las fincas rústicas y urbanas de las órdenes militares, los «baldíos» no necesarios de los pueblos para la manutención del ganado y las fincas de los conventos destruidos por la guerra (Tomás y Valiente, Lo marco político…, op. cit., p. 49-52). La comisión de agricultura recibe el encargo de formular un informe sobre la cuestión y emite un dictamen favorable el 22 de febrero de 1812. Considera necesaria la existencia de una pluralidad de sistemas de alienación de acuerdo con las diferentes características de las provincias y de los pueblos, de aquí que para determinados lugares considere oportuno las alienaciones a censo redimible, y por otros la venta real o cualquiera otro sistema que se considere apto. Fruto de este dictamen será el mencionado Decreto de 4 de enero de 1813, derogado el 1814. Cárdenas, Ensayo sobre la historia…, op. cit., II, p. 190.
17 El arrendamiento periódico de los bienes de propios produce una venta que se destina a cubrir el coste de los servicios que prestan los municipios, pero cuánto estas rentas de los de propios no llegan a cubrir los mencionados gastos, los municipios establecen impuestos indirectos (arbitrios), concedidos por el poder central de manera extraordinaria y temporal aunque normalmente tienden a perpetuarse. C. de Castro, La Revolución liberal y los municipios españoles, Madrid, 1979, p. 31-34.
18 El legislador engloba dentro del concepto de terrenos comunes diferentes especies de bienes. Por una parte se encuentran los bienes de propios y arbitrios, que cómo hemos significado producen unos rendimientos anuales y su propiedad se atribuye en los pueblos y por otro los «baldíos» o «realengos» que son aprovechados por el común y dentro de los cuales se encuentran los emprivios. La mitad de estos bienes se imputan al Estado y por eso se le asigna la mitad del importe obtenido con la venta.
19 Los propios se tienen que alienar a censo perpetuo. Con relación a los «baldíos» y «realengos» se establece el reparto en pequeñas parcelas a excombatientes y vecinos sin tierras de la mitad de los mismos y la otra mitad se destina a la amortización de la deuda. Castro, La Revolución Liberal…, op. cit., p. 86.
20 El Decreto de 9 de agosto de 1820 puso en venta los bienes designados en el Decreto de 13 de septiembre de 1813 y la Orden de 8 de noviembre estableció la iniciación de un expediente por todos y cada uno de los pueblos en el cual quedarán recogidos todos los terrenos de propios y «baldíos» con el objetivo de poderse adjudicar y subastar. Cuadrado Iglesias, Aprovechamiento en común…, op. cit., p. 105.
21 A. Fernández Rodríguez y Santamaría Pastor, Legislación administrativa…, op. cit., p. 1235-1238.
22 La R.O. de 24 de agosto de 1834 regula la manera de proceder de los ayuntamientos a la subasta y alienación de las fincas de propios y la R.O. de 3 de noviembre de 1835 fija la inversión que podían realizar los ayuntamientos con los beneficios obtenidos de la alienación de los bienes. Tomás y Valiente, Lo marco político…, op. cit., p. 118-119.
23 Este dato se desprende de las respuestas remitidas por los municipios a un cuestionario que se les envió el 30 de septiembre de 1851, en el cual se los interroga sobre sus bienes municipales y sobre lo que consideraran conveniente realizar en relación con estos (este cuestionario fue igualmente recibido por los gobernadores civiles, por las juntas de agricultura y todos los organismos provinciales). De los 2.000 municipios que el 1852 habían respondido, tan sólo 20 daban asentimiento a la alienación de los bienes de propios, además, tan sólo seis de ellos poseían bienes de propios, cosa que relativiza en buena medida su respuesta. Diario de Sesiones del Congreso. Sesión de 26-III-1855. El cuestionario se reproduce a R. Gómez Chaparro, La desamortización civil en Navarra, Pamplona, 1967, p. 24-27; ved así mismo Castro, La Revolución liberal…, op. cit., p. 195-202.
24 Ibid., p. 151.
25 En este sentido se pronuncia Cárdenas: «Hasta 1854 se había respetado en cierto modo el dominio de pueblos, pues si muchos de sus bienes se habían repartido y enajenado, casi siempre se había procurado distribuirlos de manera que quedaran en poder de los vecinos o comuneros partícipes de su propiedad. Ni aun en sus mayores necesidades se había atrevido el Gobierno a obligar a los pueblos a vender todos sus propios para favorecer al erario». Las razones que según este autor se esgrimen para justificar las alienaciones son que el Gobierno puede cambiar cuando estime necesario la forma de la propiedad colectiva; que la Corona tradicionalmente había dispuesto siempre de los bienes de los pueblos y que la mala administración de estos servía de causa suficiente para su alienación por parte del gobierno. Cárdenas, Ensayo sobre la historia…, op. cit., II, p. 198-199.
26 La Ley de 1 de mayo de 1855 declaró en estado de venta todos los predios rústicos y urbanos, censo y foros pertenecientes al Estado, al clero y a cualquiera otro perteneciente a la hacienda pública.
27 Tal y cómo ha señalado Eloy Colom, los bienes de propios se han caracterizado ante los bienes comunales por la renta que para el municipio pueden constituir los primeros. Estos han motivado que en diferentes momentos se haya planteado la cuestión de si los aprovechamientos comunales arbitrados tenían que ser considerados bienes comunales o bienes de propios. Este mismo autor resalta que el problema radica en el contenido que se atribuye a la idea de «renta en favor del municipio»: si equivale a cualquier ingreso con independencia de su naturaleza y origen o como utilidad que produce un bien o el que se cobra. Concluye que en la legislación del siglo XIX y como consecuencia de esto en el régimen actual, existen diferentes conceptos de bienes comunales en función del aspecto material que se vea afectado. Diferencias basadas únicamente en el concepto que de «renta» o de «ingreso» se maneje. E. Colom Piazuelo. Op. cit.
28 Se constata de nuevo que de los dos posibles criterios a los cuales se puede acudir para diferenciar los diferentes bienes que en el transcurso de la historia han poseído los pueblos, que son el de la titularidad o el del aprovechamiento, es este segundo el verdaderamente útil. Se tiene que recordar en este sentido que para calificar un bien como «baldío» no se podía tener en cuenta el criterio de su titularidad sino precisamente el de su aprovechamiento y, como vemos, pasa lo mismo en el siglo XIX para distinguir entre bienes propios y bienes comunales.
29 Disposición que tiene que ser completada con el artículo 53 de la Instrucción de 31 de mayo de 1855 («Si se suscitare duda o reclamación por parte de los legítimos interesados, sobre que se considere como de común una finca comprendida en la clase de propios, será objeto de un expediente que instruirá (el comisionado principal) con todos los antecedentes que puedan aclarar su verdadera naturaleza, circunstancias del predio, época u origen de su posesión, o en virtud de qué título. Este expediente contendrá el informe del Ayuntamiento, manifestando si se aprovecha de veinte años acá por el común de vecinos») y el artículo 4 del RD de 10 de julio de 1865 («Serán condiciones indispensables para conceder la excepción, por ser los terrenos de aprovechamiento común. Primera. Que el Ayuntamiento reclamante acredite la propiedad que tenga el pueblo en el terreno solicitado. Segunda. Que acredite que el aprovechamiento de los terrenos ha sido libre y gratuito para todos los vecinos, en los veinte años anteriores a la Ley de 1 de mayo de 1855, y hasta el día de la petición, sin interrupción alguna. Tercera. En las dehesas boyales se acreditará además que producen pastos para el ganado de labor, y que toda la dehesa o la parte de ella que se reclama, es necesaria, atendido el número de cabezas destinadas en el pueblo a la agricultura»). Otra norma complementaría es la Ley de 11 de julio de 1865, en la cual se extiende la excepción a las dehesas vacunas. En esta queda fijado un régimen más favorable por la excepción de la desamortización de estos bienes en relación con los otros de aprovechamiento comunal, porque si la dehesa había sido alquilada o arbitrada en los veinte años anteriores a la fecha de la Ley Madoz en alguna ocasión, ya no era posible la exceptuación por vía de los artículos 2, 9 y 53, pero sí por esta otra posibilidad y porque todavía en alguna población no existiera dehesa destinada en aprovechamiento comunal podía «ex novo» destinarse a tal fin, posibilidad que no cambia con la Ley del 55. Tomás y Valiente, «Algunos ejemplos de jurisprudencia civil y administrativa en materia de desamortización», a Agricultura, comercio colonial y crecimiento económico en la España contemporánea. Actas del Y Coloquio de Historia Económica de España (Barcelona, 11-12 de mayo de 1972), Madrid, 1974, 67-89; por la cita, p. 86-88.
30 Hay que citar las siguientes sentencias: 28-2-1868; 4-3-1868, 23-4, 26-6 y 14-12-1869 y 12-5-1870; 11 y 31-1, 3-3, 7-6 y 30-9 de 1871; 14-6-1872; 6-5, 5-6 y 30-10-1873; 13-4 y 30-6-1874. Nieto, Bienes…, op. cit., p. 228. Posteriormente, esta doctrina se recogió en algunas normas: RD de 10-7-1865, 20-9- 1875; R.O. de 30 de noviembre de 1875 y R.O. de 28-10-1880.
31 Sobre la situación de los bienes comunales como consecuencia de la Ley Madoz en los pronunciamientos del Consejo del Estado y del Tribunal Supremo, consultad Nieto, Bienes…, op. cit., p. 251-255; Tomás y Valiente, «Algunos ejemplos de jurisprudencia…», op. cit. y «Bienes exentos y bienes exceptuados de desamortización (Análisis de la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Tribunal Supremo entre 1873- 1880)», a Actas del III Symposium de Historia de la Administración, Madrid, 1974, p. 61-93, en concreto en relación con los bienes de aprovechamiento común, p. 79-88; F. Borrego Bellido, J. F. Casero Lambas y H. Gutiérrez Sarmiento, «Bienes exentos y bienes exceptuados de la desamortización (Análisis de la Jurisprudencia entre 1866 y 1873)», a Actas del III Symposium de Historia de la Administración, Madrid, 1974, p. 35- 60, en lo referente a los bienes comunales, p. 48-54; I. Rodríguez Flores, «Problemas de nulidad en las ventas de bienes procedentes de la desamortización», a Actas del III Symposium de Historia de la Administración, Madrid, 1974, p. 97-144.
32 De todos los requisitos se considera fundamental y principal la propiedad municipal del bien, por el cual todavía se cumplen los otros requisitos; si falta este no se reconoce la excepción. La prueba de estos requisitos va a cargo del Ayuntamiento solicitante y se admite a tal efecto la posesión inmemorial como título adquisitivo de la propiedad y la prueba testifical como medio para probar la gratuidad, libertad y continuidad del aprovechamiento. Tomás y Valiente, Algunos ejemplos de jurisprudencia civil…, op. cit., p. 80 y ss.
33 Fernández Rodríguez y Santamaría Pastor, Leyes administrativas…, op. cit., p. 1260-1262. Cuadrado Iglesias, Aprovechamiento en común…, op. cit., p. 111-112.
34 Aunque para que procediera esta excepción era necesaria la previa declaración de bien de aprovechamiento comunal por parte del Gobierno, después de otorgar audiencia al Ayuntamiento y la Diputación provincial respectiva. En caso de no conformarse con el resultado de estas instancias se reconocía en el Gobierno la facultad de escuchar al Tribunal Contencioso Administrativo antes de dictar resolución (arte. 2.9 de la Ley de 1 de mayo). Castro, La Revolución liberal…, op. cit., p. 214-218.
35 Este hecho se constata en el RD de 10 de julio de 1865 (Ibid., p. 217). Además de esto, en algunos pueblos se daba la circunstancia que toda la propiedad de los mismos era comunal no alienable, no habiendo fincas individuales. C. Martín-Retortillo, «Comunidad de bienes de origen comunal», a RCDI, 398-399, 1961, p. 733-769, (por la cita. 738, toma este dato de Altamira y Crevea. «La propiedad comunal y la legislación contemporánea», RGLI, 75, 1899, p. 294-323; este trabajo de Altamira se corresponde con el capítulo V de su libro, Historia de la propiedad…, op. cit., en las páginas dedicadas a la situación en España).
36 Desaparece, por lo tanto, la titularidad colectiva de los vecinos. Los vecinos no utilizan la mayoría de las veces en beneficio propio los bienes, sino que las rentas que producen revierten en el Ayuntamiento. Este hecho implica un siguiente paso, la privación total de la titularidad de los vecinos sobre la propiedad de los bienes. García de Enterria, Las formas…, op. cit., p. 16-18.
37 R. Bocanegra Sierra, Los montes vecinales en mano común. Naturaleza y régimen jurídico, Madrid, 1986, p. 19. Con posterioridad, del mismo autor, «El régimen jurídico de los montes vecinales en mano común», en Tratado de derecho municipal, director S. Muñoz Machado, Madrid, 1988, vol. II, p. 1645-1713, especialmente, 1645-1646.
38 La transformación de bienes comunales en propios se vio favorecida por la concurrencia de diferentes intereses coincidentes en que este cambio tuviese lugar. La Hacienda quería incluir en sus listas los bienes comunales como fincas arbitradas; los ayuntamientos esperaban obtener mayores ingresos con la calificación de los mencionados bienes como propios; los vecinos aspiraban a obtener un lugar en el reparto de las propiedades comunales y la administración forestal favorecía este cambio al admitir la posibilidad que los aprovechamientos comunales pudieran quedar extinguidos sólo declarando su incompatibilidad con la conservación del monte. Bocanegra Sierra, Los montes vecinales…, cit, p. 31.
39 Ibid., p. 30-31.
40 Memoria del Director General de Rentas, D. José L. Pinilla sobre contribuciones, de 11 de octubre de 1829. Se encuentra publicada en Documentos del reinado de Fernando VII, VI-4. L. López Ballesteros y su gestión al frente de Real Hacienda (1823-1832), Pamplona, 1970, p. 21-149, por la nota p. 84-85.
41 Memoria del Director General…, op. cit., p. 141-142.
42 El desnivel existente entre las rentas y las obligaciones de la Monarquía determinó un incremento de la deuda del Estado y entre las medidas que se adoptaban a principios del siglo pasado figuraba la creación de una junta especial encargada de estudiar el estado de la Hacienda y de la Caja de Amortización y de proponer los medios necesarios para dotarla de los fondos suficientes para el desempeño de sus obligaciones. Con el fin de canalizar su trabajo, el ministro López Ballesteros encargó al presidente de la Junta, J. L. López Pinilla, la elaboración de una memoria, estableciendo las materias a las cuales se tenía que dedicar su atención. Posteriormente, tomando como base esta memoria, la Junta elaboró un informe, de trascendental importancia para conocer la situación de la hacienda española en este periodo y, lógicamente, en ambos documentos se trata de los bienes «baldíos» propios de los pueblos. Ibid., p. 11-18. El informe de la Junta especial creada en 1 de septiembre de 1828, y datado el 1 de noviembre de 1829, ibid., p. 151-210.
43 Según López Pinilla, por bienes «realengos» se entiende «todos los bienes que no son de pertenencia o dominio especial, cualquiera que sea su situación», Memoria del Director General…, op. cit., p. 84.
44 Informe de la Junta especial…, op. cit., p. 179-180.
45 Informe de la Junta especial…, op. cit., p. 94.
46 En julio de 1760 se estableció que los propios de los pueblos contribuyeran con un 2% al pago de las oficinas encargadas de su administración. Poco después, este porcentaje se incrementó en un 7% y el 1813 se fijó ya en el 10%, y el 1817 se situó en el 20%. Después de este hecho continuó sufriendo alteraciones tanto en relación con el porcentaje como el destino al cual se aplica. Nieto, Bienes…, op. Cit., p. 239. Sobre esta imposición a los bienes de propios ved. Martín Retortillo, Cuestiones juridicofiscales sobre los montes de los pueblos, Barcelona, 1944, p. 105-131.
47 Base 2.o por la imposición de la contribución sobre bienes inmuebles. Por «baldío», de acuerdo con el articulado de la R.O. de 12 de mayo de 1851 (arts. 2 y 3), se entiende los terrenos que no perteneciendo al dominio privado corresponden al dominio público para su común aprovechamiento o goce y que no están destinados ni a trabajo ni adehesado.
48 Arte. 3 de la Ley de presupuestos.
49 Vid. Nieto. Bienes…, p. 232-258.
50 Ley de 3 de febrero de 1823; las Ordenanzas Generales de Montes de Javier de Burgos de 22 de diciembre de 1833; las Órdenes de 24 de febrero de 1838, 20 de noviembre de 1841, 1 de septiembre de 1860 y 4 de junio de 1862; la Ley de montes de 24 de mayo de 1863 y su Reglamento de 17 de mayo de 865 y RD de 28 de noviembre de 1883. A través de toda esta normativa quedan los ayuntamientos como encargados de la conservación y vigilancia de los cerros y plantaciones del común. De acuerdo con esta tendencia, las Ordenanzas Generales de Montes de Javier de Burgos de 1833 crean la Dirección General de Montes para el control de los cerros comunes y del «realengo», esto cómo para velar por su conservación; estas ordenanzas, inspiradas en el Code Forestier francés de 1827, y consideradas como un auténtico código forestal, permiten a los pueblos disponer de sus bienes de propios y comunes para su alienación, siempre y cuando reúnen una serie de características (escasez de árboles, e incapacidad de ser repoblados, entre otros) que los hicieran improductivos en cuanto a su aprovechamiento forestal. Sobre el Code Forestier y su influencia en las Ordenanzas de 1833, señalando también las diferencias entre uno y otras, R. Parada, Derecho administrativo. III. Bienes públicos. Derecho urbanístico, 4a ed. Madrid, 1992, p. 203-207. Las principales disposiciones relativas a los cerros dictadas en el siglo XIX se publican a Fernández Rodríguez y Santamaría Pastor, Leyes administrativas…, op. cit., p. 1171-1224.
51 Nieto, Bienes…, op. cit., p. 243-250. No se tiene que olvidar que es precisamente en el siglo XIX cuando se consolida el régimen municipal y se asienta su actual estructura. Desde 1812 se organiza un sistema municipal común para toda la nación. Se fijan las competencias de los ayuntamientos, se procede a la separación de las funciones y se supedita la Administración local al poder de determinadas autoridades políticas. Sobre el municipio constitucional del siglo XIX, ved: A. Puesta González, Evolución legislativa del régimen local en España 1812-1909, Madrid, 1910, reed. Madrid, 1982; Ortiz de Zúñiga, El libro…, op. cit.; S. Martín-Retortillo y E. Argullol Murgadas, Descentralización administrativa y organización política. I. Aproximación histórica (1812-1931), Madrid, 1973; García Fernández, El origen del municipio…, op. Cit., especialmente desde p. 149; Castro, La Revolución liberal…, op. cit.
